SI DANILO NO RECUPERA LA CONFIANZA DE LA CIUDADANÍA, LA POLÍTICA FISCAL NO TENDRÁ ÉXITO

Por Nelson A. Suárez
Tomado de Acento.com.do

Los retos y desafíos en materia de política fiscal que tendrá que enfrentar el nuevo gobierno que se juramentará el próximo 16 de agosto, son de dimensiones colosales.

El déficit fiscal del sector público consolidado registrado en el 2011, fue de RD$83,463.4 millones, lo cual equivale a un 3.9% del PIB. Si al resultado anterior le agregamos el balance deficitario verificado en los primeros 5 meses de este año, ascendente a RD$38,683.4 millones (1.6% del PIB), estamos hablando de un déficit presupuestario acumulado en los 17 meses comprendidos entre enero de 2011 y mayo de 2012, de RD$122,146.8 millones, alrededor de 6% del PIB.
En estos resultados datos no se incluyen la deuda administrativa no transparentada, ni los atrasos con los generadores de electricidad y los contratistas del Estado.

Durante la recién terminada campaña electoral, Danilo Medina, hoy presidente electo, prometió de manera reiterada y con muy buenos argumentos, transformar en profundidad el modelo de desarrollo vigente en el país, caracterizado por un crecimiento económico excluyente.

Las posibilidades de implementación de un programa de gobierno dependen en una alta proporción de las posibilidades presupuestarias y del uso eficaz, eficiente y priorizado de los recursos del Estado.

Deben pagar más los que tienen mayor capacidad contributiva. Nuestro

sistema tributario se sustenta en impuestos indirectos, se deben

promover políticas tributarias que aumenten los impuestos

directos al patrimonio y las riquezas.

La principal herramienta para corregir las deformaciones de nuestro modelo de desarrollo para avanzar hacia el bienestar de las familias, la prosperidad de los negocios y la cohesión social que tiene el Estado, es una gestión de la Política Fiscal y del Presupuesto Público que privilegie el desarrollo social y humano, a través de la implementación de cambios significativos en las prioridades del gasto público y en la cultura de gestión de los recursos del Estado en primer lugar y, en segundo orden lograr la progresividad del sistema tributario.

Hay que Disciplinar y Eficientizar el Gasto Público para exigir mayores tributos a la sociedad.

Existe un gran desorden y ausencia de controles efectivos en la administración de los fondos públicos en la República Dominicana. Corregir esta situación lo primero a lo que debe abocarse la nueva administración gubernamental que asumirá 16 de agosto, como precondición para exigir mayores tributos a los contribuyentes.

La implementación de un rigoroso y sostenido programa de disciplina fiscal, eficientización del gasto y reforzamiento de los controles internos, podría generar ahorros presupuestarios por el orden de 0.4% del PIB en el último cuatrimestre de este año y de alrededor de un 1.3% del PIB durante el 2013.

Para sustentar lo que estoy diciendo voy a mostrar algunas cifras sobre la magnitud de los recursos del Estado, la estructura del gasto público y las posibilidades de corregir y limitar las fugas y los dispendios presupuestarios que se derivan del análisis de dicha estructura.

Cuadro No 1

Balance del Sector Público Consolidado Ejercicio Fiscal Año 2011

Area del Sector Público Millones RD$ % del PIB

1. Balance Sector Público No Financiero (55,521.4) -2.6%
2. Balance BCRD (27,942.0) -1.3%
3. Balance Sector Público Consolidado=1+2 (83,463.4) -3.9%
PIB nominal 2,119,301.80
Fuente: Elaboración propia con datos de la ejecución presupuestaria
-38,683.4
(122,146.75) -5.8%
PIB 2013 2,652,750.00 1.30% 34,485.75
PIB 2012 2,383,425.00 0.40% 9,533.70

¿Cuál es la magnitud de los recursos que maneja el SPNF?

Estimaciones en base a los reportes ajustados de la ejecución presupuestaria muestran, que el total de gastos y aplicaciones financieras del Sector Público No Financiero (SPNF) consolidado en el 2011, ascendió a un monto de RD$441,245.2 millones (20.8% del PIB), distribuido en RD$350,257.2 millones de gastos corrientes y de capital y RD$90,988.0millones de aplicaciones financieras.
Del total de gastos y aplicaciones consolidadas en el 2011, el Gobierno Central ejecutó un total de RD$316,989.2 millones y el resto del Sector Público Descentralizado y las Empresas No Financieras, los otros RD$124,225.2 millones.

Como puede comprobarse en los datos anteriores, el Gobierno Central ejecutó el 69.1% del gasto consolidado, en tanto que el Sector Descentralizado y las Empresas No Financieras dispusieron del 30.9% restante.

Hay quienes sugieren que el sobredimensionamiento o abultamiento del gasto público excluyendo las aplicaciones financieras, asciende a un 30% del total esto significaría que en el 2011 el dispendio o mal uso pudo haber alcanzado un monto de RD$105,077.2 millones. Yo no soy tan pesimista y por eso hablo de 1.3% del PIB, lo que para el año indicado representarían un monto absoluto de RD$27,550.9 millones o el 7.9% del gasto consolidado del SPNF.

Corregir lo que está mal en este sentido amerita llevar a cabo un arduo proceso de saneamiento presupuestario en los diferentes niveles de gobierno con el propósito de corregir fugas, ineficiencias y dispendios, que todos los conocen mediamente la Administración Presupuestaria saben donde están; pero que para ello habría que afectar, intereses, privilegios y rejuegos que generarían significativos ahorros.

Cuadro No. 2

Gastos y Aplicaciones Financieras Ejecutados Sector Público No Financiero Año 2011 En millones de RD$

Área del Sector Público Gastos Devengados Aplicaciones Finanancieras Total

Gobierno Central 339,063.2 74,923.3 413,986.5
Total Gatos y Aplicaciones Financ. Sector Descentralizado y Empresas No Financieras 108,191.3 16,064.7 124,256.0
Instituciones Descentralizadas y Autómas no Financieras 25,076.5 1,209.1 26,285.6
Instituciones de la Seguridad Social 10,824.7 2,347.1 13,171.8
Municipios 15,017.6 2,178.1 17,195.6
Liga Municipal 881.3 43.9 925.2
Empreas Publicas No Financieras 56,391.3 10,286.5 66,677.7
Total Gatos y Aplicaciones Financ. Sin Consolidar SPD y Emp. 447,254.5 90,988.0 538,242.5
Menos Tranferencias otogadas por el G. C. 96,997.3 96,997.3
Total Consolidado de gastos y aplicaciones financieras 350,257.2 90,988.0 441,245.2

Gastos Consolidados Gobierno Central 242,065.9 74,923.3 316,989.2
Gastos Consolidados Resto del Sector Público No Financiero 108,191.3 16,064.7 124,256.0
Fuente: Elaboración propia con datos de la ejecución presupuestaria

Ingresos y Fuentes Financieras Consolidados SPNF

El total de recursos manejados por SPNF el año pasado fue de RD$441,245.2 millones. Los ingresos no financieros consolidados por su parte ascendieron a RD$294,735.9 millones que equivalen al 66.8% del total de recursos manejados en el ejercicio. Los restantes RD$146,509.3 millones correspondieron a recursos provenientes de fuentes financieras, principalmente pasivos.
Gobierno Central generó el 93.3% del total de recursos (RD$411,245.2 millones) y el resto del Sector Descentralizado y las Empresas apenas un 6.7% (RD$29,486.5 millones).

En cuanto a los ingresos sin fuentes financieras, el Gobierno Central produjo el 95.8% y el Sector Descentralizados tan solo un 4.2%.

Al realizar la consolidación de las cuentas fiscales del ejercicio 2011 y analizar los resultados de las operaciones presupuestarias encontramos, que el Gobierno Central cerró 2011 con un superávit fiscal de RD$40,316.8 millones que equivalen al 1.9%del PIB. Este balance resulta de la diferencia entre los ingresos y los gastos, excluyendo las transferencias otorgadas al resto del Sector Público No Financiero.

El Sector Descentralizado y las Empresas No Financieras por su parte, cerraron con un déficit de 4.5% del PIB ascendente a RD$95,838.1 millones, lo que sumado al del Gobierno Central arroja una brecha neta en rojo para el SPNF de RD$55,521.4 millones, 2.6% del PIB. Este resultado no toma en cuenta los compromisos no transparentados ni la deuda administrativa o con proveedores y contratista del Estado. Entender esto es fundamental para saber donde están las fugas.

Cuadro No. 3

Ingresos y Fuentes Financieras Ejecutados Sector Público No Financiero Año 2011 En millones de RD$

Area del Sector Público Ingresos Fuentes Financieras Total

Gobierno Central 282,382.70 129,376.00 411,758.7
Total Ingresos y Fuentes Financ. Sector Descentralizado y Empresas No Financieras 109,350.46 17,133.33 126,483.8
Instituciones Descentralizadas y Autómas no Financieras 24,265.3 8,127.5 32,392.8
Instituciones de la Seguridad Social 13,624.8 3,619.5 17,244.3
Municipios 17,582.8 477.2 18,060.1
Liga Municipal 775.5 149.7 925.1
Empreas Publicas No Financieras 53,102.1 4,759.4 57,861.5
Total Gatos y Aplicaciones Financ. Sin Consolidar SPD y Emp. 391,733.2 146,509.3 538,242.5
Menos Tranferencias otogadas por el G. C. 96,997.3 96,997.3
Total Consolidado de gastos y aplicaciones financieras 294,735.9 146,509.3 441,245.2
Ingresos Consolidados Gobierno Central 282,382.7 129,376.0 411,758.7
Ingresos Consolidados Resto del Sector Público No Financiero 12,353.2 17,133.3 29,486.5
Fuente: Elaboración propia con datos de la ejecución presupuestaria

Un Gasto de Consumo abultado

Generalmente cuando se habla de gastos de consumo la costumbre es referirse solo al Gobierno Central. En el 2011 los gastos de consumo del Sector Público No Financiero fueron de RD$186,563.7 millones. Este monto equivale al 63.3% de los ingresos sin fuentes financieras, a un 42.3% del total de recursos manejados y a un 8.8% del PIB.

El 61.7% de los gastos de consumo, con un monto de RD$115,026.5 millones se destinaron al pago de los Servicios Personales (5.4% del PIB) y los restantes 38.3% fueron utilizados en bienes y servicios con un total de RD$71,537.3 millones (3.4% del PIB).

El Presupuesto 2012 Perspectivas y Comportamiento

El Presupuesto General del Estado consolidado del Gobierno Central, las Instituciones Descentralizadas y Autónomas No Financieras y de la Seguridad Social para el 2012 asciende a RD$454,024.0 millones. Este monto comprende RD$430,000.8 millones del Gobierno Central, RD$50,901.4 millones de las Entidades Descentralizadas y de la Seguridad Social, menos RD$26,878.2 millones de transferencias intragubernamentales.

Cuadro No 4

Gastos de Consumo Ejecutados por el Sector Público No Financiero Año 2011

Aarea del Sector Público y Tipo de Gasto En Millones de RD$ % del Gasto de Consumo % Gasto Sin A. Fin. % Ingresos Sin F. Fin. % Total de Recursos % del PIB

Total de Gastos 186,563.7 100.0% 53.3% 63.3% 42.3% 8.8%
Servicios Personales 115,026.5 61.7% 32.8% 39.0% 26.1% 5.4%
Gobierno Central 80,181.9 43.0% 22.9% 27.2% 18.2% 3.8%
Instituciones Desc y Autónoma 34,844.5 18.7% 9.9% 11.8% 7.9% 1.6%
Sector Descentalizado N.F. 16,008.2 8.6% 4.6% 5.4% 3.6% 0.8%
Seguridad Social 4,392.2 2.4% 1.3% 1.5% 1.0% 0.2%
Empresas Publicas N.F. 3,331.2 1.8% 1.0% 1.1% 0.8% 0.2%
Otras Instituciones Desc. 4,229.8 2.3% 1.2% 1.4% 1.0% 0.2%
Municipios y Liga Muncipal 6,883.2 3.7% 2.0% 2.3% 1.6% 0.3%
0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
Bienes y Servicios 71,537.3 38.3% 20.4% 24.3% 16.2% 3.4%
Gobierno Central 35,820.4 19.2% 10.2% 12.2% 8.1% 1.7%
Instituciones Desc y Autónoma 35,716.8 19.1% 10.2% 12.1% 8.1% 1.7%
Sector Descentalizado N.F. 5,364.3 2.9% 1.5% 1.8% 1.2% 0.3%
Seguridad Social 1,924.6 1.0% 0.5% 0.7% 0.4% 0.1%
Empresas Publicas N.F. 24,243.7 13.0% 6.9% 8.2% 5.5% 1.1%
Otras Instituciones Desc. - 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
Municipios y Liga Muncipal 4,184.2 2.2% 1.2% 1.4% 0.9% 0.2%
PIB nominal 2,119,301.80
Ingresos sin fuentes financieras 294,735.9
Gastos Sin Aplicaciones 350,257.2
Ingresos sin fuentes financieras 294,735.9
Total de Recursos 441,245.2
Fuente: elaboración propia con datos e la ejecución presupuestaria

Ejecución Presupuestaria enero-mayo 2012

Al cierre del mes de mayo del año en curso, los gastos y aplicaciones financieras del Gobierno Central alcanzaron un monto de RD$215,409.6 millones,lo cual equivale al 50.1% del total presupuestado para todo el año y a un 9% del PIB estimado para el 2012. El monto indicado está compuesto por RD$177,878.1 millones de gastos corrientes y de capital (7.5% del PIB), y por RD$37,531.4 millones (1.6% del PIB) de aplicaciones financieras. El Gasto Primario fue de RD$162,128.1 millones.

Los ingresos y fuentes financieras transparentadas registradas hasta el mes de mayo ascendieron a RD$182,499.4, lo que arroja una brecha global de -32,910.2 millones, que representan fuentes financieras no transparentadas. Los ingresos, donaciones y transferencias en los primeros 5 meses de este año solo llegaron a RD$139,194.8 millones y las fuentes financieras transparentadas principalmente pasivos (endeudamiento), fueron de RD$43,275.8 millones.

El déficit fiscal transparentado acumulado del Gobierno Central entre el 1º de enero y el 31 de mayo de este año, se sitúa en RD$38,683.4 millones, 1.6% del PIB. El déficit fiscal presupuestado para todo el año 2012 del Gobierno Central es de RD$22,443.73, 0.9% del PIB, lo que significa que en los primeros 5 meses este monto fue superado en un 77.5%, por que para cumplir la meta de déficit el gobierno tendría que provocar un ajuste equivalente al 0.7% del PIB (RD$17,397.42 millones) en los próximos 7 meses del año.

Posiblemente la acumulación no transparentada de deuda administrativa y compromisos vencidos con los generadores de electricidad, con suplidores y contratistas del gobierno, podrían agravar la situación descrita en estas notas. Un ejemplo de esto es que los fondos apropiados en el Presupuesto General del Estado de 2012 para el subsidio eléctrico, ascendentes a RD$15,802.5 millones, solo cubren un 40% o 45% de las necesidades reales de la CDEEE para todo el año.

Cuadro No 5

Presupuesto Consolidado Gobierno Central, Instituciones Descentralizadas y de la Seguridad Social (En Millones de RD$ )

DETALLES Gobierno Central Instituciones Descentralizadas y Autómas no Financieras Instituciones de la Seguridad Social Transferencias Intragubernamentales Total Consolidado

A. INGRESOS + FUENTES FINANCIERAS =A1+A2 430,000.8 27,160.9 23,740.4 (26,878.2) 454,024.0
A1. INGRESOS + DONACIONES 351,738.8 27,116.2 23,740.4 (26,878.2) 375,717.3
Ingresos Corrientes 346,786.7 24,652.4 23,563.9 (24,284.0) 370,719.0
Ingresos de Capital 1.8 2,463.9 176.5 (2,594.2) 48.0
Donaciones 4,950.3 0.0 0.0 0.0 4,950.3
A2. FUENTES FINANCIERAS 78,262.0 44.7 - - 78,306.7
Pasivos Financieros (Préstamos) 78,262.0 44.7 - 78,306.7
B. GASTOS + APLICIONES FINANCIERAS =1+2 430,000.8 27,141.4 23,760.0 30,791.0 454,024.0
B1. GASTOS 374,182.6 25,920.5 21,611.9 30,791.0 394,836.8
Gastos Corrientes 276,931.4 25,920.5 21,611.9 28,834.6 295,629.2
Gastos de Capital* 97,251.2 - 1,956.4 99,207.6
B2. APLICACIONES FINANCIERAS 55,818.2 1,220.9 2,148.1 0.0 59,187.2
Amortización de Deuda 55,818.2 1,220.9 2,148.1 0.0 59,187.2
C. DEFICIT FINANCIERO = A1-B1 (22,443.8) 1,195.7 2,128.5 (19,119.5)
Fuente: Elaboración propia con datos del Presupuesto General del Estado 2012

Ante la grave situación fiscal que heredará la nueva administración gubernamental a partir del 16 de agosto considero pertinente formular algunas recomendaciones:
Definir una estrategia centrada en aprovechar los aspectos positivos de las reformas realizadas en los últimos años, enfatizando en aquellos aspectos que profundicen mejoras institucionales que fortalezcan la gobernabilidad y la disciplina fiscal, así como la eficiencia, eficacia y reordenamiento del gasto público, para crear confianza en la sociedad sobre el uso transparente, eficiente y planificado de los fondos públicos.

Promover algún tipo de mecanismo funcional y operativo de garantía de la disciplina, la estabilidad fiscal y la transparencia presupuestaria. Esto supone la creación de las condiciones institucionales y técnicas necesarias para fortalecer las autoridades financieras del Estado y la aplicación de las normas fiscales y presupuestarias con el objetivo de disciplinar el gasto público, mejorar los ingresos y minimizar los riesgos de déficit fiscales inmanejables.

Institucionalizar un mecanismo participativo de priorización de los gastos públicos. Esto supone identificar claramente lineamientos que pongan en evidencia las necesidades de los ciudadanos y las prioridades de las políticas de gastos de un futuro gobierno, privilegiando el gasto social (Educación, Salud, Alimentación, Vivienda, Deportes, Seguridad Social), la seguridad ciudadana, la preservación del medio ambiente, institucionalidad y reforma de la administración pública, el avance de la ciencia y la tecnología, el desarrollo de los sectores productivos y la competitividad internacional.

Política tributaria y de ingresos públicos. En este tema se tienen que delimitar con extremo cuidado las políticas en materia impositiva y de generación de recursos. A poco tiempo de la ejecución de 5 reformas tributarias y de la implementación de un conjunto de medidas que causan a la ciudadanía estrés tributario, resultaría cuesta arriba vender una política tributaria de aumento de la carga impositiva mediante nuevos impuestos. Se debe insistir en el principio de equidad vertical de los impuestos.

Deben pagar más los que tienen mayor capacidad contributiva. Nuestro sistema tributario se sustenta en impuestos indirectos, se deben promover políticas tributarias que aumenten los impuestos directos al patrimonio y las riquezas.

Política de contratación de personal y sueldo. El gasto gubernamental en servicios personales constituye uno de los principales problemas de la política fiscal, cualquier estrategia o política de gastos públicos debe tener como núcleo central una equilibrada y racional política de contratación de empleados por parte del Estado y regulación de la remuneración aplicando los dispositivos definidos en la Ley 41-08 y en la propuesta de Ley General de Salarios para el Sector Público.

Política de adquisición y compras gubernamentales. Este tema adquiere vital importancia dentro del ámbito de la política fiscal no solo por sus implicaciones en la eficiencia y economía del uso de los recursos públicos; sino por su impacto en la política anticorrupción.

Es relevante en este sentido impulsar la plena aplicación de las normas y reglamentaciones sobre los procedimientos de adquisición y compras del gobierno contenido en la Ley 340-06.

Políticas de contratación de obras e inversiones públicas. Los recursos gubernamentales que se emplean en la contratación de obras e infraestructura constituyen una importante suma del total de gastos no financieros del Gobierno Central y del Sector Descentralizado.

Es por tal razón que una plataforma de gobierno debe contemplar los elementos esenciales de una política de inversiones públicas con objetivos y normas claras, estableciendo las prioridades y sectorización de las inversiones y regulaciones para la adjudicación de obras del estado.

El éxito o el fracaso del próximo gobierno dependen en gran medida de la capacidad para disciplinar la política fiscal y el presupuesto con el objetivo de generar para el tercer cuatrimestre de este año un ahorro/eficientización del gasto público en una proporción equivalente al 0.4% del PIB y para el 2013 de 1.3% del PIB.

Lo anterior no supone reducción del gasto, sino la liberación de recursos que en la actualidad son malgastados y dilapidados a través de múltiples mecanismos y artimañas para su aplicación en políticas prioritarias de gasto.

Para disciplinar el gasto y la política fiscal como precondición para restaurar la autoridad y la moral del Estado frente a los contribuyentes, es recomendable la conformación de una especie de Equipo SWATen el ámbito fiscal y presupuestario integrado por el personal directivo y técnico de los órganos rectores de la administración financiera y presupuestaria, bajo la supervisión directa del presidente de la República que vigile el cumplimiento de las directrices fijadas.

Cuadro No. 6

Resultados de las Operaciones Fiscales del Gobierno Central Enero-Mayo 2012

En Millones de RD$

Concepto Presupuesto 2012 Ejecutado Indice de Ejecución % PIB

Ene-Mayo

A. Ingresos Corrientes=1+2+3 351,737.0 139,053.7 39.5% 5.8%
1. Ingresos Tributarios 327,248.8 135,608.2 41.4% 5.7%
2. Ingresos No Tributarios 19,529.5 2,773.5 14.2% 0.1%
3.Transferencias y Donaciones Corrientes 4,958.66 671.91 13.6% 0.0%
B. Gastos Corrientes=1+2+3+4 276,936.2 121,095.7 43.7% 5.1%
1. Gastos De Consumo y Operación 126,547.2 51,487.2 40.7% 2.2%
2. Prestaciones Sociales 16,619.2 7,149.3 43.0% 0.3%
3.Transferencias Corrientes 77,900.5 46,709.2 60.0% 2.0%
4. Intereses de la Deuda 55,869.3 15,750.1 28.2% 0.7%
C. Superavit o Deficit Cuenta Corriente (A-B) 74,800.9 17,958.0 24.0% 0.8%
D. Ingresos de Capital 1.8 141.1 7634.9% 0.0%
E. Disponibles Para Inversión (C+D) 74,802.7 18,099.1 24.2% 0.8%
F. Gastos de Capital 97,246.4 56,782.5 58.4% 2.4%
G. Superavit o Deficit de Capital (D-F) -97,244.6 -56,641.3 58.2% -2.4%
H. Total Ingresos y Donaciones 351,738.9 139,194.8 39.6% 5.8%
I. Total Gastos sin Aplicaciones Financieras 374,182.6 177,878.1 47.5% 7.5%
J. Superavit o Deficit Financiero (C-G) -22,443.7 -38,683.4 172.4% -1.6%
K. Fuentes Financieras=1+2+3 78,261.9 76,214.8 97.4% 3.2%
1. Activos Financieros (Rec. Prestamos) 0.0 28.80 0.0% 0.0%
2. Pasivos Financieros 78,261.9 43,275.8 55.3% 1.8%
3. Otras Fuentes Financieras (Financiamiento no Transparentado) 0.0 32,910.2 0.0% 1.4%
L. Aplicaciones Financieras=1+2+3 55,818.2 37,531.4 67.2% 1.6%
1. Activos Financieros 0.0 76.8 0.0%
2. Pasivos Financieros 51,712.9 32,656.9 63.2% 1.4%
3. Otras Aplicaciones Financieras 4,105.3 4,797.8 116.9% 0.2%
M. Cuenta de Financiamiento (K-L) 22,443.7 38,683.4 172.4% 1.6%
Total Recursos 2012=H+K 430,000.8 215,409.6 50.1% 9.0%
Total Erogaciones 2012= I+L 430,000.8 215,409.6 50.1% 9.0%
PIB corriente 2012 2,383,425.20